Адміністративний акт як інструмент публічного адміністрування

Поняття, юридичне значення та ознаки адміністративного акта

У Постанові КМ «Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг » було наведено поняття: Адміністративний акт — це прийняте суб’єктом рішення індивідуальної дії, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов’язків особи.

Поняття адміністративного акту, також, запропоновано у проекті Адміністративно-процедурного кодексу України, зокрема у п.4, ч.1, ст. 2 Проекту адміністративний акт визначається як рішення (правовий акт) індивідуальної дії, прийняте адміністративним органом за результатами розгляду адміністративної справи відповідно до цього Кодексу, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов’язків фізичної або юридичної особи (осіб).

Р.S. Мельник розуміє під адміністративним актом будь-яке розпорядження суб’єкта публічного адміністрування, яке спрямоване на регулювання відносин в межах окремого (конкретного) випадку, яке тягне юридичні наслідки.

Натомість відповідно до Законопроекту “Про адміністративну процедуру” адміністративний акт – це рішення індивідуальної дії, прийняте адміністративним органом, спрямоване на набуття, зміну чи припинення прав та обов’язків фізичної або юридичної особи (осіб).

Ознаками адміністративного акта є такі: 

1. Є юридичним актом індивідуальної дії,

2. Ухвалюється суб’єктом публічної адміністрації в установленому (процедурному) порядку

3. Спрямований на створення, зміну чи припинення прав та обов’язків фізичної або юридичної особи (осіб), тобто для адміністративного акта характерна зовнішня спрямованість його дії

4. Відрізняється від службового розпорядження (розпорядження про перекладення повноважень з одного службовця на іншого)

Загалом юридичне значення адміністративних актів полягає в такому:

1) адміністративні акти є юридичним фактом, що безпосередньо впливає на створення, зміну чи припинення конкретних правовідносин і відповідно – на створення, зміну або припинення прав, інтересів та обов’язків конкретних осіб (адресатів). Так,  особи, на набуття, зміну чи припинення прав та обов’язків яких спрямовано адміністративний акт, називаються “адресатами”, у тому числі, особа:

– яка з метою реалізації своїх прав і законних інтересів, а також виконання визначених законом обов’язків звертається до адміністративного органу із заявою про видання адміністративного акта (заявник);

– яка з метою захисту своїх прав і законних інтересів звертається до адміністративного органу зі скаргою (оскаржувач). 

Так само адміністративний акт може зачіпати законні інтереси певних осіб. Таких осіб називаються  “заінтересованими особами”.

Крім цього, адміністративний акт може мати своїх конкретних виконавців. 

2) ухвалення адміністративного акта є завершальною та вирішальною стадією правозастосовного процесу, що дозволяє назвати ці акти одним із визначальних елементів механізму правового регулювання;

3) адміністративні акти є найпоширенішою та найважливішою формою діяльності публічної адміністрації;

4) адміністративні акти можуть бути підставою для підготовки та ухвалення інших адміністративних актів;

5) адміністративні акти можуть бути підставою для укладання адміністративних договорів;

6) адміністративні акти можуть бути підставою для вчинення адміністративними органами певної діяльності;

7) адміністративні акти можуть бути підставою для вчинення тих чи інших правочинів, зокрема цивільно-правових договорів;

8) адміністративні акти мають вагоме юридичне значення під час вирішення публічних правових суперечок, адже крім судового вирішення цієї категорії суперечок у законодавстві України  передбачено так званий адміністративний порядок їх вирішення, у  результаті якого й ухвалюється адміністративний акт.

Відмежування адміністративного акта від нормативного

Видання адміністративних актів є близьким до норматив-ного, але не тотожне йому. Відмінність між ними полягає в тому, що адміністративні акти встановлюють, змінюють або припиняють конкретні адміністративні правовідносини. Вони відрізняються від нормативних тим, що звернені до конкретних суб’єктів адміністративно-правових відносин і їх дія припиняється після здійснення встановлених у них прав і обов’язків, тобто після одноразового їх застосування.

Види адміністративних актів

За формою виявлення розрізняють: 

а) письмову

б) усну (застосовується в разі, коли з огляду на обставини справи права/обов’язки приватної особи можуть бути встановлені лише таким чином); 

в) учинену у формі дій (конклюдентні), зокрема через «мовчазну згоду».

За юридичними наслідками виділяють:

а) правоуповноважувальні;

б) зобов’язальні;

в) заборонні

г) такі, що містять відмову).

За дією в часірозрізняють:

 а) разові(наприклад, рішення про виплату разової компенсації);

 б) строкові– акти, строк дії яких установлений законодавством або в самому акті (наприклад, ліцензія на заняття певним видом господарської діяльності); 

в) безстрокові– акти, строк дії яких не встановлений, їх можна застосовувати впродовж необмеженого строку, вони діють до того моменту, поки не будуть скасовані в законному порядку.

За характером дії виділяють

а) обтяжувальні (несприятливі, негативні), що не вигідні для особи й означають втручання в її права чи відмову в задоволенні прохання про надання певних привілеїв (наприклад, відмову у виданні дозволу на будівництво чи реконструкцію); 

  б) сприяльні (позитивні) – акти, що надають чи підтверджують право чи юридично значущу перевагу (дозвіл на будівництво чи реконструкцію, ліцензія на наданняосвітніх послуг;

в) змішані – акти, які для особи є частково сприяльними, а частково – обтяжувальними;

г) акти з подвійною дією, які стосуються третіх осіб, тобто акти, які є для однієї особи сприятливими, а для іншої – обтяжувальними. 

За порядком ухвалення виокремлюють адміністративні акти: 

а) ухвалені за звичайними правилами

б) ухвалення через спрощену процедуру.

За критерієм результату, який досягається внаслідок використання акта: 

а) підтверджувальні(засвідчення статусу особи, що дає їй змогу вступати у відносини з отримання соціального захисту, зокрема як такої, що постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи; підтвердження права на отримання соціального захисту, зокрема на отримання субсидій);

 б) обтяжувальні (обмеження прав, свобод і законних інтересів, покладення обтяжень і обмежень на осіб (наприклад, під час зменшення розміру субсидій);

 в) сприяльні акти (підтвердження права, створення позитивних наслідків для особи, зокрема рішення про надання субсидії фізичній особі, фінансової допомоги юридичній особі). 

За функціями у правовому регулюванніна: 

а) регулятивні – офіційно підтверджують або визначають права та обов’язки сторін, викладені в диспозиції регулятивних норм (наприклад, свідоцтво про реєстрацію шлюбу); 

б) охоронні – установлюють міру юридичної відповідальності.

За  порядком ухвалення  виділяють  акти, які  ухвалюються: 

а)  єдиноначально;  

б)  колегіально;  

в)  спільно двома  чи  більше суб’єктами

г) за узгодженням.

За критерієм суб’єктів публічної адміністрації, які мають право видавати чи ухвалювати адміністративні акти, виокремлюють: 

а) акти (розпорядження) Кабінету Міністрів України

б)  акти центральних органів виконавчої влади – у формі наказів, що мають індивідуальний характер; 

в)  акти місцевих органів виконавчої влади – розпорядження, що мають індивідуальний характер; 

г)  акти органів місцевого самоврядування – накази, що мають індивідуальний характер; 

д)  акти підприємств, установ, організацій, які володіють адміністративними повноваженнями – накази, що мають індивідуальний  характер

За критерієм відповідності праву адміністративні акти поділяються на: 

а) правомірні;

б) неправомірні.

Залежно від наявності очевидних особливо значних недоліків (вад)адміністративні акти поділяються на :

а) нікчемні 

б) оспорювані акти.

Процедура видання адміністративного акту

Базується на основний принципах права.

Відсутність в Україні Адміністративно-процедурного кодексу ускладнює вирішення питання щодо процедури видання адміністративного акта. Сьогодні ряд законів України встановлюють «власні» вимоги до процедури видання того або іншого виду адміністративних актів. Йдеться, наприклад, про закони України «Про звернення громадян», «Про ліцензування видів господарської діяльності», Кодекс України про адміністративні правопорушення тощо. З огляду на це суб’єкти публічної адміністрації під час підготовки та видання адміністративних актів мають зважати на принципи адміністративних процедур, розроблені та ухвалені Комітетом міністрів Ради Європи. Процедура видання адміністративного акта переважно зводяться до необхідності дотримання суб’єктом публічної адміністрації принципів адміністративних процедур:

– прийняття (видання) адміністративного акта на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

– принцип використання повноваження з належною метою;

– прийняття (видання) адміністративного акта обґрунтовано, тобто враховуючи усі обставини, що мають значення;

– прийняття (видання) адміністративного акта безсторонньо (неупереджено). Зобов’язує суб’єкта публічної адміністрації не мати упередженого ставлення до особи під час прийняття (видання) адміністративного акта;

– прийняття (видання) адміністративного акта добросовісно;

– прийняття (видання) адміністративного акта розсудливо (розумно). Під нерозсудливим адміністративним актом можна розуміти такий, що його жоден суб’єкт публічної адміністрації не міг би прийняти (видати), діючи виходячи зі здорового глуздута обов’язків, покладених на нього законом;

– прийняття  (видання) адміністративного  акта  з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;

– прийняття (видання) адміністративного акта пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямований цей актМетою дотримання цього принципу є досягнення розумного балансу між публічними інтересами, на забезпечення яких спрямований адміністративний акт, та інтересами конкретної особи;

– прийняття (видання) адміністративного акта з урахуванням права особи на участь упроцесі його прийняття (видання);

– прийняття (видання) адміністративного акта своєчасно, тобто протягом розумного строку;

– повідомлення підстав прийняття акта. Якщо приймається адміністративний акт, який з огляду на свій характер зачіпає права, свободи чи інтереси особи, її має бути поінформовано про підстави, на яких ґрунтується такий акт. Вони або зазначаються у відповідному акті, або на клопотання особи і в межах розумного строку повідомляються їй у письмовій формі;

– надання допомоги та представницьких послуг. В адміністративній процедурі відповідній особі можуть надаватися допомога або представницькі послуги ;

– зазначення засобів юридичного захисту. Якщо адміністративний акт, виданий у письмовій формі, зачіпає права, свободи чи інтереси відповідної особи, у ньому мають зазначатися звичайні засоби юридичного захисту стосовно нього, а також строки, у межах яких вони можуть бути використані.

Процедура ухвалення (видання) адміністративних актів– це регламентовані адміністративним правом адміністративні дії, що вчиняються суб’єктом владних повноважень щодо розгляду, розв’язання й вирішення індивідуально визначеної справи, за результатом яких ухвалюється адміністративний акт.

Процедура ухвалення адміністративних актів складається з певних стадій, які розглядаються переважно як відносно самостійна сукупність послідовно здійснюваних, взаємопов’язаних процесуальних дій, які об’єднані однією метою.

Перші три стадії є основними, четверта – факультативною. 

Узагальнено процедура ухвалення (видання) адміністративних актів виглядає таким чином:

1) порушення адміністративної справи.

Завершується складанням протоколу або акта, на підставі якого в майбутньому може бути ухвалено адміністративний акт.

2) підготовка адміністративної справи до розгляду.

Другою стадією процедури ухвалення адміністративних актів є підготовка справи до розгляду, завданням якої є створення відповідних передумов для належного розгляду справи. Щодо певних видів актів, як правило, колегіальних органів, на цій стадії передбачено також підготовку проекту акта.

3) розгляд адміністративної справи та ухвалення адміністративного акта.

Розгляд справи може відбуватися в повному (формальному) та спрощеному (неформальному) порядку. За загальним правилом, органи публічної адміністрації мають максимально спрощувати порядок розгляду адміністративних справ, щоб полегшити приватним особам реалізацію їх прав, свобод і законних інтересів. У свою чергу у випадках, передбачених правовими нормами, застосовується вже формальна процедура, основною відмінністю якої є проведення усних слухань. 

Підписання акта може здійснюватися або всіма членами колегіального органу, або ж лише головою засідання (слухання) та секретарем. Якщо ж акт ухвалюється одноособово, він підписується уповноваженою на це особою. Останньою дією, що вчиняється на цій стадії, є оформлення акта через присвоєння реєстраційного (порядкового) номеру. 

4) оскарження адміністративного акта   є факультативною, пов’язана з бажанням певного суб’єкта  припинити  дію адміністративного  акта,  скасувати чи внести в нього зміни. Оскарження може бути здійснено в адміністративному чи судовому порядку.

Чинність адміністративного акта. Виконання адміністративного акта

Загальне правило набуття чинності адміністративних актів – «з моменту їх ухвалення», але в окремих законах закріплюються спеціальні процедури набуття чинності адміністративними актами з моменту їх оприлюднення.

Умови  чинності адміністративного  акта  передбачають дотримання матеріальних і формальних умов щодо адміністративного акта.

Формальні умови передбачають дотримання процедури його ухвалення (видання) і були розглянуті у попередньому параграфі. Матеріальні умови,що висуваються до адміністративного акта, стосуються його змісту, забезпечуючи зрештою узгодження сфор-мульованих у ньому положень зі змістом чинних нормативних актів. 

У разі, якщо адміністративний акт стосується прав, свобод чи інтересів великої кількості осіб, він має доводитися до відома усіх. Для кожної з цих осіб дія адміністративного акта розпочнеться лише тоді, коли саме вона ознайомиться із змістом прийнятого рішення. Таким чином, дія такого адміністративного акта для різних осіб може бути розпочата у різний час.

Основні способи доведення до відома зацікавлених осіб є:

1. оголошення;

2. втручання;

3. надсилання поштою;

4. офіційне опублікування.

Може набувати чинності в інший час, спосіб доведення до відома, якщо це передбачено законом( дозвіл на полювання діє впродовж мисливського сезону); якщо це передбачено самим актом; після виконання певної умови; після закінчення строку, відведеного на оскарження адміністративного акту.

Припинення дії адміністративного акта – момент, з якого він перестає впливати на права, обов’язки чи законні інтереси осіб, тобто стає неможливою реалізація приписів, що в ньому містяться. Припинення дії адміністративних актів відбувається на основі певних підстав, які можуть бути розподілені на фактичні та юридичні. Фактичне припинення дії адміністративних актів відбувається саме собою, автоматично, у зв’язку з настанням певного факту, і тому немає потреби в спеціальному волевиявленні, виданні акта, спрямованого на їх припинення. 

Адміністративний акт припиняє свою дію у разі: 

1) виконання вимоги, якщо зміст акта зводився лише до виконання цієї вимоги;

2) настання певної юридичної події, зокрема зникнення «адресата» акта (смерть фізичної особи, ліквідація юридичної особи);

3) закінчення строку дії акта, який було видано на певний строк;

4) прийняття нового акта, яким поглинається зміст попереднього акта;

5) скасування акта органом, що його видав, або іншим уповноваженим органом.

Під поняттям «виконання адміністративного акта» розуміється реалізація права або дотримання вимоги виконати певні дії, яка міститься в акті, якщо його зміст зводився лише до реалізації цього права / виконання цієї вимоги.

Поняття нікчемності адміністративного акта. Підстави визнання адміністративного акта нікчемним

Нікчемність адміністративного акта– це недійсність адміністративного акта із самого моменту його ухвалення (видання), тобто відсутність будь-яких правових наслідків адміністративного акта до відносин, щодо яких його ухвалено. Нікчемний адміністративний акт не має юридичної сили з моменту свого ухвалення. Презюмується, що такого акта не існує. З такого акта ні для кого не виникає жодних прав чи обов’язків, він також не може бути основою для жодної подальшої дії.

Адміністративний акт є нікчемним, якщо:

1) його видано в письмовій формі, але відсутні відомості про адміністративний орган, який його видав;

2) відповідно до закону він може бути виданий лише у формі документа, але ця вимога не була дотримана;

3) адміністративний акт виданий адміністративним органом, що не має на це відповідних повноважень;

4) виконання такого адміністративного акта призведе до вчинення кримінального та (або) адміністративного правопорушення, а також істотного порушення прав і свобод людини;

5) виконання адміністративного акта об’єктивно неможливе.

Підстави визнання адміністративного акта нікчемним:

1) визнання його нікчемним адміністративним органом, яким він був виданий;

2) визнання особою, що має законний інтерес, акта нікчемним в адміністративному чи судовому порядку, що охоплюється поняттям «скасування адміністративного акта».

Скасування адміністративних актів відрізняється від відкликання передусім тим, що воно застосовується виключно до неправомірних (нікчемних) актів і, по-друге, суб’єктом такого способу може бути не лише адміністративний орган, який ухвалив акт, а й адміністративний орган вищого рівня, що володіє такою компетенцією, чи суд. Скасування неправомірних адміністративних актів може здійснюватися у двох порядках – адміністративному та судовому.