Адміністративний договір як інструмент публічного адміністрування

Поняття, юридичне значення та ознаки адміністративного договору

Офіційне визначення категорії «адміністративний договір» сформульовано у п.16 ст. 4 КАС України, де під останнім розуміється спільний правовий акт суб’єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб’єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов’язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону:

а) для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб’єктами владних повноважень;

б) для делегування публічних владних управлінських функцій; 

в) для перерозподілу або об’єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом; 

г) замість видання індивідуального акта; 

ґ) для врегулювання питань надання адміністративних послуг. 

Ознаки:

1) одним із учасників адміністративного договору обов’язково є суб’єкт владних повноважень;. 

2) змістом адміністративного договору є права та обов’язки його учасників у публічній правовій сфері. 

3) укладається на підставі закону, тобто право суб’єкта владних повноважень укласти адміністративний договір має бути передбачене саме законом, а не підзаконними актами; 

4) реалізується, як правило, на нормах адміністративного права; 

5) викликає безпосереднє настання юридичних наслідків у вигляді виникнення, зміни й припинення правовідносин (меморандум про співпрацю), виникнення зміни, припинення прав і обов’язків його учасників (договори про розстрочення та відстрочення грошових зобов’язань або податкового боргу платника податків) у публічній сфері; 

6) метою адміністративного договору є задоволення публічних інтересів; 

7) адміністративний договір оформлює ті суспільні відносини, які входять до предмета адміністративного права.

Ураховуючи те, що органи публічної адміністрації можуть діяти як у публічній правовій, так і у приватній правовій сферах, важливим та необхідним є відмежування адміністративних договорів (угод) від приватноправового (цивільного, господарського) договору.

Юридичне значення. У системі державного управління адміністративний договір застосовують у господарській, соціальній, духовній і адміністративно-політичній сферах діяльності держави.

Адміністративний договір застосовується суб’єктами публічної адміністрації у тих випадках, коли для регулювання прав та обов’язків приватних осіб у сфері публічного адміністрування недоречним (неефективним) є застосування адміністративного акта. (у відносинах між суб’єктами публічної адміністрації одного рівня) У певних випадках законодавець вимагає від суб’єктів публічної адміністрації діяти винятково шляхом застосування адміністративного договору. Застосування адміністративного акта замість адміністративного договору у такому разі виключається.

Адміністративний договір забезпечує координацію роботи різних управлінських структур у випадках, коли суб’єкти управління певними сторонами своєї діяльності є юридично рівноправними й виникає потреба в координації їх діяльності.

Види адміністративних договорів

Залежно від суб’єктного складу адміністративні договори доцільно поділяти на: 1) горизонтальні (укладаються між органами виконавчої влади одного рівня або між органом виконавчої влади та органом місцевого самоврядування) та 2) вертикальні (укладаються між органами публічної адміністрації та фізичними чи юридичними особами).

За характером взаємовідносин між сторонами договору: 1) координаційні договори – укладаються між суб’єктами права, які перебувають на однаковому юридичному рівні в ієрархії публічного адміністрування, або тими, що перебувають у рівному становищі, та 2) субординаційні договори – укладаються між суб’єктами права, які перебувають у відносинах влади-підпорядкування, – наприклад між органом місцевого самоврядування та приватною особою.

За юридичними властивостями:

 – нормативні (правовстановлювальні;

– індивідуальні(правозастсовчі).

За змістом виділяють такі адміністративні договори:

 – мирові угоди;

– договори обміну зобов’язаннями;

– договори про співпрацю.

Чинність адміністративних договорів (умови чинності, припинення)

Так, загальними умовами чинності адміністративних договорів варто визнати такі: 

1) його укладено в межах компетенції відповідного суб’єкта публічної адміністрації; 

2) нормативний акт не вимагає від суб’єкта публічної адміністрації діяти в іншій формі, наприклад через видання індивідуального адміністративного акта;

Недотримання цих вимог має зумовлювати визнання адміністративних договорів нікчемними (у разі порушення вимог законності та істотного порушення процедурних вимог) або заперечними. Існують такі вимоги:

1) вимоги законності ( зокрема процедурні вимоги); 

2) вимоги доцільності. 

Вимоги законності включають в себе: відповідність адміністративного договору Конституції України, законам України та нормативно-правовим актам вищих органів публічної адміністрації; можливість укладання адміністративного договору має бути передбачена в нормах про компетенцію органу публічної адміністрації відповідного рівня;

Процедурні вимоги до адміністративних договорів зумовлені потребою чіткого визначення порядку укладання адміністративних договорів. До них належить обов’язково письмова форма, а також залежно від виду адміністративного договору – реєстрація адміністративного договору, затвердження рішення про укладання адміністративного договору уповноваженою особою або органом, дотримання строків укладання адміністративних договорів.

Вимоги доцільності передбачають обов’язок органу публічної адміністрації при укладенні адміністративного договору переслідувати передусім публічні інтереси, а не відомчі , у разі якщо адміністративний договір зачіпає інтереси третіх осіб, такі особи мають погоджувати його зміст.

Адміністративний договір є інструментом діяльності публічної адміністрації, спрямованим на регулювання конкретного випадку (ситуації), а відтак – ним не можуть встановлюватися норми права, тобто загальнообов’язкові правила поведінки у сфері публічного адміністрування;

Адміністративний договір може укладатися лише у межах компетенції відповідного суб’єкта публічної адміністрації.

Поняття нікчемності адміністративного договору

Наслідком невиконання вимог, установлених для адміністративного договору, є визнання його судом недійсним. Недійсні адміністративні договори поділяються на:

1. Нікчемні адміністративні договори,що характеризуютьсятакими ознаками:

1) незаконність, невідповідність вимогам, що є очевидними та не потребують спеціального доказування; 

2) недійсність з моменту укладання; 

3) презумпція законності на них не розповсюджується, а посадові особи органів публічної адміністрації несуть відповідальність за їх виконання.

Нікчемний адміністративний договір не існує як правова форма управління з моменту його укладення,а саме:не спричинює юридичних наслідків, може передбачати негайне застосування примусових заходів, на відвернення яких розраховувала одна зі сторін (наприклад, застосування адміністративного арешту активів). 

2. Заперечні адміністративні договори, що мають такі ознаки:

– невідповідність їх вимогам не є очевидною, а відтак може бути оскаржена в судовому порядку; 

– діє до моменту визнання його судом недійсним; 

– заперечний адміністративний договір підлягає виконанню до моменту визнання його недійсним.

Нікчемність і заперечність адміністративних договорів установлюється виключно в судовому порядку.

Підстави визнання адміністративного договору нікчемним

Адміністративний договір має визнаватись нікчемнимякщо:

1) зміст адміністративного договору суперечить Конституції України, законам й ухваленим на їх основі нормативним актам вищих органів виконавчої влади;

2) не дотримана вимога щодо письмової форми адміністративного договору;

3) адміністративний договір спрямовано на порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина;

4) виконання цього адміністративного договору вимагає здійснення протиправного діяння;

5) укладено адміністративний договір особою (фізичною чи юридичною), що не володіє адміністративно-договірною правоздатністю;

6) істотно порушено процедуру укладання адміністративних договорів;

7) укладено фіктивний адміністративний договір, тобто такий, що укладається без наміру створення правових наслідків, які зумовлювались цим договором;

8) адміністративний договір видано не уповноваженим на це органом публічної адміністрації (посадовою особою) поза його компетенцією.

Адміністративний договір може бути визнаний судом недійсним у разі:

1) установлення помилок у процедурі його укладення;

2) порушення спеціального порядку укладання адміністративних договорів (наприклад, невчасне доведення його змісту до виконавців);

3) мета укладання адміністративного договору не відповідає встановленій у законі, проте не суперечить нормам права;

4) визнання його судом недійсним і таким, що порушує права громадян, правового акта управління з того ж питання, з якого було видано адміністративний договір;

5) скасовано законодавчий або інший правовий акт, що передбачав можливість укладання такого адміністративного договору;

6) відсутність відповідних повноважень у представника невладної сторони, який уклав адміністративний договір;

7) зобов’язання органу публічної адміністрації не відповідають предмету та меті договору та не пов’язані з виконанням органом публічної адміністрації покладених на нього завдань;

8) відсутня законна підстава (заяви, подання) для укладання адміністративного договору.