Місце приватної особи в системі суб’єктів адміністративного права

Виходячи з людиноцентристської ідеології вітчизняного адміністративного права та публічно-управлінських стандартів ЄС, згідно з якими публічна адміністрація має якнайповніше задовольняти права, свободи й законні інтереси невладних фізичних і юридичних осіб, можна говорити, що відповідно до спрямованості впливу публічної адміністрації приватним особам відведено провідну роль серед суб’єктів адміністративного права.

Приватна особа – це особа, що діє від себе особисто, неофіційно. Вагомим правом приватної особи є правоможності володіти, користуватися й розпоряджатися своєю власністю – приватною – як формою привласнення, коли засоби виробництва й продукти праці належать окремим особам.

Зміст поняття «приватна особа» в контексті адміністративного права містить таку тріаду:
1) приватна особа як суб’єкт адміністративно-правових відносин;
2) приватна особа як об’єкт публічного управління;
3) приватна особа як суб’єкт адміністративно-деліктних відносин. Юридична природа приватної особи як суб’єкта адміністративно-правових відносин складає основу в цій сфері, коли приватна особа є рівним учасником таких відносин: кожному суб’єктивному публічному праву приватної особи кореспондується юридичний обов’язок суб’єкта публічної адміністрації й навпаки.

Приклад: публічна адміністрація зобов’язана надати адміністративну послугу громадянинові у формі заміни посвідчення на право управління транспортним засобом європейського стандарту та має право вимагати від нього представити ідентифікаційні документи про себе, медичну довідку про придатність до керування транспортним засобом і здати посвідчення старого зразка.

З погляду теорії публічного управління, приватна особа є об’єктом публічного управління, маючи на собі як позитивний, так і негативний управлінський вплив суб’єкта публічної адміністрації. У такому разі приватна особа зобов’язана виконувати законні вимоги суб’єкта публічної адміністрації.

Приклад: приватна особа зобов’язана на зауваження суб’єкта публічної адміністрації припинити куріння тютюнових виробів у місцях, де це заборонено законом.

Приватна особа в адміністративно-деліктних відносинах має потенційну здатність бути їх суб’єктом. Лише в разі конкретного порушення забороняльних норм адміністративного права приватна особа стає суб’єктом адміністративного проступку.

Приклад: якщо приватна особа не чинить адміністративних правопорушень, то вона не є суб’єктом адміністративно-деліктних відносин.

Таким чином, приватна особа в системі суб’єктів адміністративного права характеризується такими особливостями:
– це особа, що діє від себе особисто, неофіційно, не є посадовою чи службовою особою або/та не виконує делегованих виконавчих функцій;
– з погляду спрямованості управлінського впливу публічної адміністрації, їй належить провідна роль, адже публічна адміністрація має якнайповніше задовольняти права, свободи та законні інтереси невладних фізичних і юридичних осіб;
– зміст поняття «приватна особа» в контексті адміністративного права містить тріаду: приватна особа як суб’єкт адміністративно-правових відносин; приватна особа як об’єкт публічного управління; приватна особа як суб’єкт адміністративно-деліктних відносин.

Отже, приватна особа в системі суб’єктів адміністративного права – це фізична або юридична особа, що діє від себе особисто, неофіційно та не має будь-яких владних повноважень.

Види приватних осіб

Для адміністративного права характерна значна кількість приватних суб’єктів з різними повноваженнями, статусом, структурою і правовими ознаками.
Серед суб’єктів адміністративного права приватних осіб, які є учасниками адміністративних правовідносин і правовий статус яких характеризується відсутністю владних повноважень у сфері публічного управління, слід виділити:
– фізичних осіб – громадян України, іноземців, осіб без громадянства;
– фізичних осіб-підприємців;
– юридичних осіб приватної форми власності (підприємства, установи, господарські товариства);
– громадські об’єднання;
– професійні спілки;
– політичні партії;
– органи самоорганізації населення;
– релігійні організації.

Громадяни України

До основних індивідуальних приватних осіб, за адміністративним правом, належать громадяни України.

Громадяни – найбільша група суб’єктів адміністративно-правових відносин. Конституція України визначає, що людина, її права та свободи є найвищою цінністю. Визнання, дотримання та захист прав і свобод людини і громадянина є обов’язком держави. Кожен громадянин України володіє на її території всіма правами та свобо- дами і несе рівні обов’язки, передбачені Конституцією України.

Зазначені конституційні положення є вихідними для адміністративно-правового статусу громадян, зміст якого становить комплекс їхніх прав, свобод і обов’язків, закріплених нормами адміністративного права у сфері публічного адміністрування, а також установлення відповідальності громадян перед публічною владою. Такий статус громадян України є частиною їх загального правового статусу, який визначено Конституцією й законами України, зокрема Законом від 18.01.2001 р. «Про громадянство України», міжнародними договорами, а також іншими актами законодавства України.

Основою адміністративно-правового статусу (адміністративної правосуб’єктності) громадян України є їхня адміністративна правоздатність і адміністративна дієздатність.
Адміністративна правоздатність – це здатність мати права і нести обов’язки адміністративно-правового характеру. Вона вини- кає в момент народження громадянина і припиняється з його смертю. Її обсяг установлюють і змінюють за допомогою адміністративно-правових норм. Вона підтверджується документами про громадянство – паспортом громадянина України, а для осіб до 14 років – свідоцтвом про народження.

Адміністративна правоздатність не може бути відчужена. Громадянин не може навіть добровільно відмовитися від своєї правоздатності, така відмова не має законної сили. Адміністративну правоздатність може бути обмежено при вчиненні злочину або адміністративного правопорушення лише на основі вироку або постанови суду – права керування транспортними засобами, права полювання, права пересування, батьківських прав тощо.

Адміністративна дієздатність є другим складником адміністративної правосуб’єктності громадянина. Важливо, що адміністративна правоздатність є основою адміністративної дієздатності громадян, вона складає умови, за яких реалізуються їх суб’єктивні права й обов’язки.

Адміністративна дієздатність – це визнана законом спроможність громадян своїми діями набувати та здійснювати права й виконувати обов’язки адміністративно-правового характеру. У повному обсязі адміністративна дієздатність настає з досягненням 18-річного віку. Разом із тим вона виникає і по досягненні 14-річного віку – одержання паспорта, дотримання правил паспортної системи тощо. Адміністративна дієздатність може наставати в деяких випадках і до досягнення 14-річного віку.

Сукупність конкретних прав, які особа може мати відповідно до закону, можна поділити на три групи: особисті, політичні та соціальноекономічні.

Особисті права і свободи громадянина – це можливість задоволення його особистих потреб. До особистих прав належать: право на повагу до гідності, право на свободу та особисту недоторканність, свободу пересування, право вільного вибору місця проживання, право вільно залишати територію України; право на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції; право на спростування недостовірної інформації про себе і членів своєї сім’ї тощо.

Політичні права і свободи – це можливість громадян брати участь у публічному управлінні державними справами, реалізувати своє волевиявлення щодо об’єднання в політичні партії, громадські об’єднання, рухи, проведення мирних зібрань, мітингів і демонстрацій тощо.

Соціально-економічні права громадяни реалізують через використання норм адміністративного права. Це забезпечення можливості заняття підприємницькою діяльністю, реалізації права на працю, відпочинок, соціальний захист, достатній життєвий рівень, освіту, здоров’я.

До змісту адміністративно-правового статусу громадян належать також обов’язки: захищати незалежність і територіальну цілісність України, шанувати її державні символи, нести військову службу; не завдавати шкоди природі, культурній спадщині та відшкодовувати збитки, які завдані їм; подавати щорічно до подат- кових інспекцій за місцем проживання декларації про особистий майновий стан і доходи за минулий рік у порядку, встановленому законом, а також звіт щодо e-декларації за вимогами анти- корупційного законодавства; сплачувати податки і збори. Кожен громадянин зобов’язаний неухильно дотримуватися Конституції України, не посягати на права, свободи, честь і гідність інших людей (ст. 65-68 Конституції України).

Крім того, Закон України «Про громадянство України»1 визначає правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів публічної адміністрації, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи безді- яльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб.

Обов’язки громадян розрізняють за такими групами:

Абсолютні обов’язки – це ті обов’язки, які покладені на громадянина у сфері публічного адміністрування та виконання яких не залежить від будь-яких обставин, оскільки це передбачено нормами чинного законодавства. До таких обов’язків можна віднести загальний обов’язок дотримуватися закону, сплачувати податки, не завдавати шкоди природі, культурним й історичним пам’яткам, а також досить важливий обов’язок не зловживати своїми правами, тим самим порушуючи права інших суб’єктів.

Відносні обов’язки – це обов’язки громадян у сфері публічного адміністрування, виконання яких залежить від низки чинників, які можуть стосуватись або волевиявлення громадянина (вступ до ВНЗ – обов’язки абітурієнта; вступ на державну службу – обов’язки, визна- чені Законом України про державну службу), або певних обставин (у період надзвичайного стану – обов’язок обмежити пересування тощо). Деліктні обов’язки – це обов’язки, які виникають із деліктних правовідносин, складають особливу групу, тобто обов’язки, які покладені на громадянина у зв’язку з його протиправною поведін- кою і полягають, власне, в обов’язку суб’єкта зазнати певних обмежень своїх прав і свобод як покарання за вчинений проступок.

Способи виконання обов’язків різні. Вони залежать від конкрет- ного їх змісту. Одні виконуються за допомогою активних дій, інші – утриманням від дій, заборонених нормами права.

Іноземці, особи без громадянства

Індивідуальними суб’єктами адміністративного права є іноземці та особи без громадянства. Відповідно до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»2 іноземець – це особа, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав.

Особа без громадянства – це особа, яку жодна держава відповідно до свого законодавства не вважає своїм громадянином.

Для іноземних громадян і осіб без громадянства обов’язковими є норми Конституції України та інших законів, загальнообов’язкові правила стосовно охорони природи, санітарії, пожежної безпеки, громадського порядку, користування транспортними засобами, в’їзду та виїзду. Ці особи не користуються частиною прав і обов’язків, які утворюють групу виняткових прав і обов’язків громадян України (виборче право, право мати паспорт громадянина України тощо).
Іноземці та особи без громадянства є рівними перед законами України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної належності, статі, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, інших обставин.

Якщо іноземною державою встановлено обмеження щодо реалізації прав і свобод громадянина України, Кабінет Міністрів України може ухвалити рішення про встановлення відповідного порядку реалізації прав і свобод громадянами цієї держави на території України.

Реалізація іноземцями та особами без громадянства своїх прав і свобод не має завдавати шкоди національним інтересам України, правам, свободам і законним інтересам її громадян та інших осіб, які проживають в Україні.

Іноземці та особи без громадянства можуть перебувати в Україні постійно або тимчасово, вони мають право у встановленому порядку приїжджати та залишати територію України. Іноземець або особа без громадянства можуть бути примусово повернуті до країни походження або третьої країни.

Основні обмеження для іноземців та осіб без громадянства є такими: не можуть займати посади (Президента України, судді, прокурора, перебувати на посадах державних службовців у складі морських і повітряних екіпажів тощо); не мають доступу до посад, діяльність яких пов’язана з державною таємницею; не можуть служити в Збройних Силах України; для іноземних громадян і осіб без громадянства допускаються обмеження в пересуванні чи перебуванні в окремих місцях; для них установлено окремі правила паспортного режиму, вступу до навчальних закладів; для іноземних громадян і осіб без громадянства встановлено особливу адміністративну деліктоздатність у зв’язку з їх протиправною поведінкою.

Біженці та особи, які потребують додаткового чи тимчасово захисту, становлять особливу категорію іноземних громадян. Ними є особи, які з певних причин не можуть перебувати в межах країни їхнього громадянства, оскільки подальше перебування пов’язано із загрозою їх життю, здоров’ю або свободі. Такі особи є по суті іноземцями, а це означає, що на них поширюються всі положення, викладені нами стосовно прав, обов’язків та обмежень іноземців й осіб без громадянства.

Питання, пов’язані з біженцями, регулюються Конституцією України, Законом України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», іншими нормативно- правовими актами, а також міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

Біженець – це особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом через такі побоювання, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї через означені побоювання.

Додатковий захист – форма захисту, що надається в Україні на індивідуальній основі іноземцям та особам без громадянства, які прибули до України або перебувають в Україні і не можуть або не бажають повернутися до країни громадянської належності або країни попереднього постійного проживання через обставини, які загрожують їх життю, безпеці чи свободі.

Особа, яка потребує додаткового захисту, – це особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 р. і Протоколу щодо статусу біженців та осіб, які потребують додаткового чи тимчасового захисту, але потребує захисту, адже така особа змушена була прибути до України або залишитися в Україні через загрозу її життю, безпеці чи свободі в країні походження з причин побоювання застосування щодо неї смертної кари або тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання.

Тимчасовий захист – форма захисту, що є винятковим практичним заходом, обмеженим у часі, і надається в Україні іноземцям та особам без громадянства, які масово прибули до України з країни, що має спільний кордон з Україною, і не можуть повернутися до країни постійного проживання через обставини, зазначені в законі. Особи, які потребують тимчасового захисту, – це іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають на території країни, що має спільний кордон з Україною, які масово вимушені шукати захисту в Україні внаслідок зовнішньої агресії, іноземної окупації, громадянської війни, зіткнень на етичному ґрунті, природних чи техногенних катастроф або інших подій, що порушують громадський порядок у певній частині або на всій території країни походження.

Законодавством України передбачено заборону виселення або примусове повернення біженця чи особи, яка потребує додаткового чи тимчасового захисту, до країни, з якої вони прибули та де їх життю або свободі загрожує небезпека.

Фізичні особи-підприємці

У розвинених демократичних правових країнах більшість громадян забезпечують собі достойне існування за рахунок власної справи – малого й середнього бізнесу. В Україні громадяни займаються малим бізнесом, як правило, через легалізацію себе як фізичної особи-підприємця. Цю категорію юридично закріплено в низці законів, зокрема в ЦК, ПК, Законі України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців та громадських формувань».

Потрібно підкреслити, що адміністративно-правовий статус фізичної особи не є тотожним статусу фізичної особи-підприємця. Вони мають як спільні, так і відмінні риси, що базуються на науковій природі підприємництва як самостійної, ініціативної, систематичної, на власний ризик господарської діяльності, що здійс- нюється суб’єктами господарювання (підприємцями) з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку.

До особливостей адміністративно-правового статусу фізичних осіб-підприємців належать такі:

1) первинною особливістю фізичної особи-підприємця є те, що після державної реєстрації в порядку, установленому законом, він набуває права на здійснення підприємницької діяльності, яку не заборонено законом, та обмеження на здійснення підприємниць- кої діяльності, що встановлюються Конституцією та законами України;

2) на підприємницьку діяльність фізичних осіб поширюються нормативно-правові акти, що регулюють підприємницьку діяльність юридичних осіб;

3) фізична особа-підприємець відповідає за зобов’язаннями, пов’язаними з підприємницькою діяльністю, усім своїм майном, крім майна, на яке згідно із законом не може бути звернено стяг- нення, та може бути визначний банкрутом;

4) важливою рисою фізичної особи-підприємця є угодоздатність;

5) на фізичних осіб-підприємців поширюється право на захист від порушень з боку суб’єктів публічної адміністрації в процесі здійснення публічного контролю (дотримання мораторію на перевірку бізнесу).

Отже, адміністративно-правовий статус особи-підприємця – це порядок і підстави легалізації приватної особи в цьому статусі, а також сукупність прав вільно здійснювати підприємницьку діяльність, не порушуючи при цьому заборонних норм адміністративного (господарського) права, що підкріплено обов’язком публічної адміністрації надавати сервісні послуги для ефективного розвитку підприємницької діяльності та дотримання обмежень щодо міри і ступеня втручання у сферу підприємницької свободи.

Підприємства, установи, організації тощо як суб’єкти адміністративного права

Колективні приватні суб’єкти адміністративного права утворені насамперед юридичними особами приватного права, які створюються за волевиявленням засновників на підставі установчих актів (документів). Найбільш поширеними організаційно-правовими формами юридичних осіб є підприємства, установи й організації, які виконують економічні, соціально-культурні, адміністративно-політичні та інші функції з метою задоволення матеріальних, духовних та інших потреб громадян, суспільства й держави. Вони відрізняються один від одного за змістом, результатом і метою основної діяльності.

Підприємства – самостійний господарський статутний суб’єкт, який має права юридичної особи, здійснює виробничу, науково-дослідну й комерційну діяльність з метою одержання відповідного прибутку (доходу). Підприємство має самостійний баланс, розра- хункові та інші рахунки в установах банків, печатку, а промислове підприємство – і товарний знак.
Установи виконують соціально-культурні або адміністративно-політичні функції. Їх мета – створення соціальних цінностей, переважно невиробничого характеру (установи культури, освіти, охорони здоров’я тощо).

Свою діяльність підприємства, установи здійснюють згідно з ГК, ЦК, ПК, законами України «Про господарські товариства», «Про державно-приватне партнерство», іншими законами та законодавчими актами України, а також на підставі статуту, який затвер- джує власник майна за участю трудового колективу.

У взаємовідносинах із суб’єктами публічної адміністрації підприємства й установи практично вирішують усі питання – від державної реєстрації, провадження своєї діяльності та до її припинення.

Крім того, підприємства й установи вступають в адміністративно-правові відносини з суб’єктами публічної адміністрації щодо оперативного й бухгалтерського обліку результатів свої діяльності; статистичної звітності: податків; безпеки виробництва та праці; протипожежної та екологічної безпеки; санітарно-гігієнічних норм і вимог щодо захисту здоров’я їх працівників, населення, споживачів продукції; охорони навколишнього середовища від забруднення та інших шкідливих впливів; відшкодування збитків, завданих нераціональним використанням землі та інших природних ресурсів і забруднення навколишнього середовища; сплати у відповідних випадках штрафу; створення спеціальних робочих місць для осіб з обмеженою працездатністю та організації їх професійної підготовки; проведення непрофільних робіт у разі стихійного лиха, обставин, пов’язаних із надзвичайними ситуаціями тощо.

Крім юридичних осіб приватного права, до зазначеної групи суб’єктів адміністративного права зараховуються також громад- ські організації та громадські об’єднання.

Їх діяльність ґрунтується на спільності професійних та інших інтересів їх членів і спрямована на участь у розробленні державної політики, розвиток науки, культури, відродження духовних цінностей, розв’язання соціальних проблем окремих категорій і груп громадян, благодійність, охорону навколишнього природного середовища тощо.

Взаємовідносини держави і громадських об’єднань значною мірою регулюються нормами адміністративного права, які визначають адміністративно-правовий статус громадських об’єднань, а саме сукупність прав та обов’язків, які реалізуються в адміністративних правовідносинах, що виникають між об’єднаннями громадян і суб’єктами публічної адміністрації.

Громадські об’єднання відповідно до Закону України «Про громадські об’єднання» поділяються на громадські організації та громадські спілки.

Громадська організація – це громадське об’єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.

Громадська спілка – це громадське об’єднання, засновниками якого є юридичні особи приватного права, а членами (учасниками) можуть бути юридичні особи приватного права й фізичні особи.

Учасниками адміністративно-правових відносин можуть бути також політичні партії. Політичною партією на підставі Закону України «Про політичні партії в Україні» визнається зареєстроване згідно із законодавством України добровільне об’єднання громадян – прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має на меті сприяння формуванню й вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.

За спільними професійними інтересами громадяни можуть створювати профспілки. Відповідно до Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» професійна спілка (профспілка) – це добровільна неприбуткова громадська організація, що об’єднує громадян, пов’язаних спільними інтересами за родом їх професійної (трудової) діяльності (навчання).

Різновидом об’єднань громадян можна вважати органи самоорганізації населення, діяльність яких регулюється законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» і «Про органи самоорганізації населення»3. Відповідно до положень означених законів органи самоорганізації населення є однією з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирі- шенні окремих питань місцевого значення. Органи самоорганізації населення є представницькими органами, що створюються за ініціативи жителів у вигляді будинкових, вуличних, квартальних та інших органів самоорганізації населення.

Реалізація громадянами гарантій ст. 35 Конституції України щодо свободи світогляду і віросповідання породжує суспільні відносини, значна частина яких має правовий характер. Так, закріплене в цій статті право громадян на відправлення релігійних культів і ритуальних обрядів, на релігійну діяльність зумовлює створення та діяльність різних релігійних організацій – релігій- них товариств, управлінь, центрів, монастирів, релігійних братств, духовних навчальних закладів тощо, які становлять собою стійкі організаційні утворення зі специфічними цілями та конкретними способами їх досягнення.

Сутність правового регулювання стосунків держави і релігійних організацій полягає в тому, що держава та суб’єкти публічної адміністрації не користуються методами державно-правового контролю або примусу при визначенні громадянами свого ставлення до релігії, не втручаються в релігійну діяльність організацій віруючих, якщо ті не порушують законів держави та встановленого порядку, не надають релігійним організаціям матеріальної підтримки, не доручають їм виконання будь-яких державних функцій. Водночас держава сприяє встановленню відносин взаємної релігійної та світоглядної терпимості й поваги між людьми, охороняє законну діяльність релігійних організацій та право віруючих на відправлення релігійних культів і ритуальних обрядів, здійснює державний контроль за додержанням законодавства про свободу совісті та релігійні організації.

У свою чергу релігійні організації позбавлені права втручатися у справи держави, брати участь у діяльності політичних партій, висувати кандидатів до органів державної влади. Ці організації займаються винятково питаннями, пов’язаними із задоволенням релігійних потреб громадян. Водночас релігійні організації мають право на участь у суспільному житті та використання засобів масової інформації нарівні з об’єднаннями громадян.