Учасники адміністративної процедури

Учасниками адміністративних процедур в теорії адміністративного права прийнято вважати:

1) адміністративний орган; 

2) адресат (зокрема заявник); 

3) заінтересовані особи; 

4) особи, які сприяють розгляду справи;

5) представники.

Учасник адміністративної процедури – це особа, яка має певні права та обов’язки, сформульовані в нормах адміністративного права, та бере участьу розгляді конкретної адміністративної справи з метою реалізації власних інтересів       .

Як вже зазначалось, адміністративний орган відповідно до Законопроекту “Про адміністративну процедуру” – це орган виконавчої влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадова особа, інший суб’єкт, який відповідно до закону уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації.

Для надання повної та вичерпної характеристики адміністративного органу як учасника адміністративної процедури, слід розглянути компетенцію адміністративного органу, статус посадової особи адміністративного органу, підстави та порядок її відводу, правонаступництво адміністративного органу та адміністративну взаємодопомогу.

1) Компетенція адміністративного органу

1. Адміністративний орган розглядає і вирішує справи, віднесені до його відання законом (предметна компетенція).

2. Делегування повноваження щодо вирішення справ можливе у випадках, визначених Конституцією України, та здійснюється відповідно до закону.

3. Справа за заявою особи розглядається і вирішується, якщо інше не передбачено законом, адміністративним органом, що має предметну компетенцію щодо вирішення такої справи:

1) за вибором заявника незалежно від його місця проживання (перебування), місцезнаходження – якщо адміністративне провадження не пов’язано з нерухомим майном;

2) за місцезнаходженням нерухомого майна, щодо якого ініційовано адміністративне провадження.

4. У разі ініціювання адміністративного провадження адміністративним органом його територіальна компетенція щодо розгляду та вирішення справи, якщо інше не передбачено законом, визначається:

1) за місцезнаходженням нерухомого майна – у справах, що стосуються нерухомого майна;

2) за місцем проживання (перебування), місцезнаходження адресата, щодо якого ініційовано адміністративне провадження;

3) відповідно до обставин, що мають істотне значення у справі, – у випадках, якщо неможливо визначити територіальну компетенцію щодо розгляду та вирішення справи за правилами, встановленими пунктами 1 і 2 цієї частини.

5. Під час ініціювання або початку адміністративного провадження адміністративний орган перевіряє наявність у нього предметної та територіальної компетенції для прийняття рішення з питання, що розглядається.

6. Спір між адміністративними органами щодо компетенції врегульовується ними шляхом погодження (прийняття узгодженого рішення) на основі принципів законності та ефективності.

7. У разі недосягнення адміністративними органами згоди щодо компетенції спір між ними врегульовується органом, який є органом вищого рівня для таких адміністративних органів. Із запитом про врегулювання спору щодо компетенції може звернутися кожен з адміністративних органів, між якими виник спір, або відповідний адресат.

8. Спір щодо компетенції повинен бути врегульований протягом розумного строку, але не більше ніж п’ятнадцять днів з дня подання запиту про врегулювання спору щодо компетенції.

9. У разі недосягнення адміністративними органами згоди щодо компетенції та відсутності органу, який є органом вищого рівня для таких адміністративних органів, адміністративний орган або особа має право звернутися до суду для встановлення органу, компетентного вирішувати відповідну справу.

2) Посадова особа адміністративного органу

1. В адміністративному органі адміністративне провадження здійснюється та відповідний адміністративний акт приймається посадовою особою, уповноваженою відповідно до закону та/або на підставі внутрішніх розпорядчих актів адміністративного органу.

Документи, що підтверджують повноваження посадової особи щодо розгляду та вирішення адміністративної справи, надаються особі на її вимогу.

2. Колегіальний адміністративний орган може уповноважити одного із своїх членів або посадову особу свого апарату (секретаріату, виконавчого органу) для проведення всіх процедурних дій. У такому разі уповноважений член колегіального адміністративного органу або посадова особа апарату (секретаріату, виконавчого органу) такого органу інформує відповідний колегіальний адміністративний орган про результати розгляду справи, після чого такий орган приймає рішення чи вчиняє дію у справі у строки, визначені законом.

3) Підстави для відводу (самовідводу) посадової особи адміністративного органу

1. Посадова особа адміністративного органу, яка розглядає справу, не може брати участі в адміністративному провадженні та підлягає відводу (самовідводу), якщо:

1) вона є або була учасником такого адміністративного провадження чи його представником;

2) вона залучена або була залучена до участі в такому адміністративному провадженні як особа, яка сприяє розгляду справи;

3) вона є членом сім’ї або іншою близькою особою учасника адміністративного провадження або його представника;

4) вона бере участь в одному й тому самому судовому провадженні з учасником адміністративного провадження або його представником;

5) вона перебувала або перебуває у службовій чи іншій залежності від учасника адміністративного провадження чи його представника;

6) вона має або може мати приватний інтерес у результаті вирішення справи;

7) існують інші обставини, що викликають або можуть викликати сумнів у безсторонності (неупередженості) посадової особи адміністративного органу.

2. За наявності підстав, зазначених у частині першій цієї статті:

1) посадова особа адміністративного органу, яка розглядає справу, зобов’язана заявити самовідвід;

2) учасник адміністративного провадження може подати клопотання про відвід посадової особи адміністративного органу, яка розглядає справу.

3. Недотримання вимог цієї статті може бути підставою для визнання протиправними процедурних дій та процедурних рішень, вчинених (прийнятих) такою посадовою особою або за її участю під час здійснення відповідного адміністративного провадження, а також прийнятого адміністративного акта.

4) Процедура відводу посадової особи

1. Посадова особа адміністративного органу або член колегіального адміністративного органу невідкладно повідомляє керівника адміністративного органу або голову колегіального адміністративного органу про наявність підстав, визначених статтею 23 цього Закону. Цей обов’язок також стосується інших посадових осіб адміністративного органу, яким стало відомо про наявність таких підстав.

2. Керівник адміністративного органу або голова колегіального адміністративного органу приймає рішення про відвід посадової особи адміністративного органу або члена колегіального адміністративного органу та вживає необхідних заходів для своєчасного завершення адміністративного провадження. Рішення про відвід керівника відповідного адміністративного органу приймає орган або уповноважена посадова особа вищого рівня (за наявності).

3. Рішення про відвід та визначення іншої уповноваженої на розгляд справи посадової особи чи про відмову у відводі з відповідним обґрунтуванням приймається невідкладно, а за наявності обґрунтованих причин – у строк не більше трьох робочих днів з дня виявлення підстав, передбачених частиною першою статті 23 цього Закону, про що повідомляються учасники адміністративного провадження. Відповідне рішення у письмовій формі зберігається у матеріалах справи.

4. Рішення про відвід не приймається, якщо визначити іншу уповноважену на розгляд справи посадову особу неможливо. У такому разі розгляд та вирішення справи здійснюються під зовнішнім контролем відповідно до Закону України “Про запобігання корупції”.

5) Правонаступництво адміністративного органу

1. Правонаступництво адміністративного органу – це повний або частковий перехід компетенції (функцій, повноважень та відповідальності) від одного адміністративного органу до іншого, що здійснюється в порядку, визначеному законом.

2. У разі набуття компетенції відповідного адміністративного органу його правонаступник зобов’язаний виконати усі обов’язки такого органу перед учасниками адміністративного провадження та особами, які сприяють розгляду справи.

3. Усі рішення та дії адміністративного органу є обов’язковими для його правонаступника.

4. Про перехід компетенції від адміністративного органу до його правонаступника уповноважений орган видає відповідний акт згідно із законом.

5. У разі припинення адміністративного органу та/або переходу його компетенції до іншого адміністративного органу правонаступник невідкладно, а за наявності обґрунтованих причин – протягом десяти робочих днів з дня отримання матеріалів справи, повідомляє учасників адміністративного провадження про їх отримання.

6. Правонаступник відповідно до закону може вносити зміни до адміністративного акта, прийнятого адміністративним органом, або припиняти його дію.

6) Адміністративна взаємодопомога

1. Адміністративний орган може звернутися за адміністративною взаємодопомогою до іншого адміністративного органу з метою вчинення однієї чи декількох необхідних дій у рамках адміністративного провадження.

2. Адміністративна взаємодопомога запитується при вчиненні відповідних дій, необхідних для завершення відповідного адміністративного провадження, якщо:

1) такі дії не можуть бути вчинені з обґрунтованих причин адміністративним органом, який звертається за адміністративною взаємодопомогою;

2) вчинення таких дій адміністративним органом, який звертається за адміністративною взаємодопомогою, не є ефективним або витрати на їх вчинення будуть значно вищими, ніж у разі їх вчинення адміністративним органом, адміністративна взаємодопомога якого запитується.

3. За наявності однакової компетенції у декількох адміністративних органів адміністративний орган, що розпочав адміністративне провадження, може обирати адміністративний орган, у якого запитуватиметься адміністративна взаємодопомога, виходячи з принципу ефективності, якщо інше не встановлено законом.

4. Адміністративний орган надає адміністративну взаємодопомогу в порядку та строки, визначені законом, крім випадків обґрунтованої неможливості виконати запитувану дію. У разі неможливості виконати запитувану дію адміністративний орган невідкладно інформує про це адміністративний орган, що звернувся за адміністративною взаємодопомогою.

 

 

 

Характеристику адміністративному органу як учаснику адміністративної процедури намагались надати і в теорії адміністративного права, зокрема, заслуговують на увагу такі основні тези щодо їх статусу.

Адміністративний орган – це учасник адміністративної процедури, суб’єкт публічного адміністрування, уповноважений здійснювати владні (виконавчі та розпорядчі) функції щодо розгляду та вирішення адміністративних справ і видання адміністративного акта. (Адміністратиивне право України. Повний курс. – Галунько, Діхтієвський 2018р)  

Права адміністративного органу: отримувати від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб документи та відомості, необхідні для розгляду й вирішення адміністративної справи; самостійно визначати безпосередніх виконавців адміністративної процедури та осіб, що готуватимуть проект адміністративного акта; залучати до участі в адміністративному провадженні інших учасників, які можуть дати пояснення по суті адміністративної справи; ініціювати призначення та проведення експертизи, якщо це потрібно для вирішення адміністративної справи; використовувати технічні засоби для фіксації окремих процедурних дій. 

Обов’язки адміністративного органу:

– забезпечення надання інформації, потрібної для звернення особи до адміністративного органу без сторонньої допомоги;

– своєчасне залучення до адміністративної процедури адресата (адресатів);

– роз’яснення учасникам адміністративної процедури їх прав і обов’язків, сприяння реалізації таких прав і обов’язків;

– забезпечення доступу учасникам адміністративної процедури до матеріалів адміністративної справи, надання їм інформації про стан розгляду адміністративної справи, зокрема за їх зверненням;

– захист інформації про особисте та сімейне життя учасників адміністративної процедури;

– забезпечення збереження охоронюваної законом інформації, зокрема такої, що становить державну або іншу таємницю;

– підготовка та видання адміністративного акта за результатами розгляду адміністративної справи;

– повідомлення суб’єктом звернення заінтересованій особі результатів розгляду адміністративної справи;

– роз’яснення порядку і строків оскарження адміністративного акта, ухваленого за результатами розгляду адміністративної справи.  

Адресат (у тому числі заявник). Заінтересовані особи. Особа, яка сприяє розгляду справи (свідок, експерт, спеціаліст, перекладач)

Відповідно до ст. 27 Законопроекту учасником адміністративного провадження є:

1) особа, питання про право, свободу чи законний інтерес або обов’язок якої вирішується в адміністративному акті (адресат), у тому числі:

а) особа, яка з метою забезпечення реалізації свого права, свободи чи законного інтересу або виконання нею визначеного законом обов’язку звертається до адміністративного органу із заявою про прийняття адміністративного акта (заявник);

б) особа, стосовно якої адміністративний орган ініціював адміністративне провадження;

в) особа, яка з метою захисту свого права, свободи чи законного інтересу звертається до адміністративного органу із скаргою (скаржник);

2) інша особа, на право, свободу чи законний інтерес якої негативно впливає або може вплинути на адміністративний акт (заінтересована особа).

Адресат (у тому числі заявник)

Відмінністіь адресата і заявника: адресат є особою, стосовно якої ухвалюється адміністративний акт за ініціативою адміністративного органу, і неє ініціатором адміністративної процедури.

Заявник є особою, яка звертається із заявою до адміністративного органу, тобто ініціює заявну адміністративну процедуру. 

Загалом же варто зазначити, що адресат– це учасник адміністративної процедури, на набуття, зміну чи припинення прав та обов’язків якого спрямовано адміністративний акт. (Адміністратиивне право України. Повний курс. – Галунько, Діхтієвський 2018р)

Заінтересовані особи

Заінтересовані особи – це учасники адміністративної процедури, які вступають в адміністративну процедуру за власною ініціативою чи ініціативою адміністративного органу через потенційно можливий вплив адміністративного акта на їх правовий статус. (Адміністратиивне право України. Повний курс. – Галунько, Діхтієвський 2018р)

На відміну від інших учасників адміністративної процедури, заінтересовані особи не є автоматичними учасниками такої процедури, вони або виявляють для цього своє бажання, або долучаються до адміністративної процедури через ініціативу адміністративного органу чи заявника.

Будь-яка фізична та/або юридична особа може клопотати про отримання статусу заінтересованої особи за власною ініціативою. Факт надання фізичній або юридичній особі статусу заінтересованої зазначається в матеріалах адміністративної справи. 

У ст. 28 Законопроекту визначаються права та обов’язки учасників адміністративного провадження.

Учасники адміністративного провадження мають право:

1) отримувати від адміністративного органу роз’яснення щодо порядку здійснення адміністративного провадження, а також щодо змісту своїх прав та обов’язків у межах адміністративного провадження, визначених законом;

2) брати участь в адміністративному провадженні особисто або через своїх представників;

3) ознайомлюватися з матеріалами справи (крім відомостей, що відповідно до закону віднесені до інформації з обмеженим доступом), робити з них витяги, копії тощо, у тому числі з використанням технічних засобів, під час здійснення та після завершення адміністративного провадження, отримувати інформацію про процедурні дії та процедурні рішення, вчинені (прийняті) під час здійснення адміністративного провадження;

4) бути заслуханими адміністративним органом з питань, що є предметом адміністративного провадження, до прийняття адміністративного акта, який може негативно вплинути на право, свободу чи законний інтерес такого учасника;

5) отримувати та надавати документи, інші докази, що стосуються обставин справи;

6) бути поінформованими про дату, час і місце слухання у справі (в разі його проведення);

7) подавати клопотання про:

а) відвід посадової особи адміністративного органу, яка розглядає справу, а також відвід особи, яка сприяє розгляду справи;

б) залучення до участі в адміністративному провадженні іншого учасника та/або особи, яка сприяє розгляду справи;

в) витребування документів або відомостей, необхідних для розгляду та вирішення справи;

г) призначення експертизи, отримання консультації та/або висновку спеціаліста;

ґ) зупинення адміністративного провадження;

д) поновлення адміністративного провадження;

е) продовження строку здійснення адміністративного провадження;

є) відмову від розгляду заяви або скарги та закриття адміністративного провадження;

ж) вчинення іншої дії, що не суперечить закону та сприяє розгляду справи;

8) бути поінформованими про результат вирішення справи;

9) отримати адміністративний акт;

10) досягти примирення на будь-якому етапі здійснення адміністративного провадження за скаргою;

11) оскаржити у передбаченому законом порядку адміністративний акт, процедурне рішення або дію, бездіяльність адміністративного органу;

12) користуватися іншими визначеними законом правами в адміністративному провадженні.

Учасники адміністративного провадження зобов’язані:

1) подати до адміністративного органу у порядку, встановленому законом, наявні у них документи та інші докази, необхідні для здійснення адміністративного провадження;

2) надати адміністративному органу свої контактні дані (номер телефону (за наявності), адресу електронної пошти (за наявності), адресу місця проживання (перебування), місцезнаходження або іншу адресу для зв’язку), своєчасно повідомляти адміністративний орган про зміну таких даних;

3) своєчасно повідомляти про неможливість прибуття на запрошення адміністративного органу із зазначенням причини;

4) сумлінно виконувати вимоги, встановлені цим Законом та іншими актами законодавства.

Особа, яка сприяє розгляду справи

1. Адміністративний орган за клопотанням учасника адміністративного провадження або з власної ініціативи, а також у випадках, передбачених законом, залучає до участі в адміністративному провадженні особу, яка сприяє розгляду справи та участь якої необхідна для розгляду справи, – свідка, експерта, спеціаліста, перекладача.

2. Витрати, пов’язані із залученням до участі в адміністративному провадженні осіб, які сприяють розгляду справи, у випадках, передбачених законодавством, можуть відшкодовуватися за рахунок адміністративного органу або учасника адміністративного провадження, за ініціативою якого залучаються такі особи.

Цікаво, що згідно з ст. 30 Законопроекту учасник адміністративного провадження має право подати клопотання про відвід особи, яка сприяє розгляду справи, якщо стосовно такої особи існують обставини, що:

1) вказують на наявність приватного інтересу такої особи у результатах розгляду та/або вирішенні справи;

2) викликають чи можуть викликати сумнів у безсторонності (неупередженості) такої особи.

За наявності зазначених вище підстав особа, яка сприяє розгляду справи, зобов’язана заявити про самовідвід.

Рішення про відвід (самовідвід) особи, яка сприяє розгляду справи, приймається адміністративним органом невідкладно, а за наявності обґрунтованих причин – не пізніше трьох робочих днів з дня отримання клопотання чи виявлення обставин, визначених вище, про що повідомляються учасники адміністративного провадження. Відповідне рішення у письмовій формі зберігається у матеріалах справи.

Представництво в адміністративній процедурі

Представництву інтересів особи в адміністративному провадженні присвячено ст. 30 Законопроекту “Про адміністративну процедуру”:

1. Особа може брати участь в адміністративному провадженні особисто та/або через представника. Особа не має права брати участь в адміністративному провадженні або у вчиненні окремих процедурних дій через її представника у разі, якщо законом передбачена особиста участь такої особи.

2. Представник особи бере участь в адміністративному провадженні на підставі довіреності, договору, закону, акта органу управління юридичної особи та на інших підставах, встановлених законом. У випадках, передбачених законом, довіреність має бути посвідчена нотаріально.

3. Повноваження представника юридичної особи, громадського об’єднання, що не має статусу юридичної особи, створених відповідно до закону, представника фізичної особи – підприємця можуть підтверджуватися відомостями, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань.

4. Інтереси юридичної особи відповідно до установчих документів такої особи чи закону представляє її керівник або інша особа, яка діє в межах наданих їй повноважень.

5. Уповноваження на представництво за письмовим клопотанням фізичної особи (довірителя), у тому числі поданим в електронній формі, може здійснюватися шляхом внесення адміністративним органом відповідного запису до матеріалів справи.

6. Одна і та сама особа не може бути представником кількох учасників адміністративного провадження (крім заінтересованих осіб з однаковим інтересом) та брати участь в адміністративному провадженні як особа, яка сприяє розгляду справи.

Порядок залучення до участі в адміністративному провадженні для вирішення справи, що стосується великої кількості осіб, спільного представника таких осіб визначається цим Законом.

7. Підстави і порядок посвідчення довіреності посадовими особами, передоручення, припинення представництва за довіреністю, скасування довіреності та відмови представника від наданих йому повноважень визначаються Цивільним кодексом України.

У КУпАПі містяться наступні положення щодо представництва у справах про адміністративні правопорушення.

Стаття 270 КУпАП:  “Законні представники та представники”.

Інтереси особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, і потерпілого, які є неповнолітніми або особами, що через свої фізичні або психічні вади не можуть самі здійснювати свої права у справах про адміністративні правопорушення, мають право представляти їх законні представники (батьки, усиновителі, опікуни, піклувальники).

Інтереси потерпілого може представляти представник – адвокат, інший фахівець у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи.

Законні представники та представники мають право знайомитися з матеріалами справи; заявляти клопотання; від імені особи, інтереси якої вони представляють, приносити скарги на рішення органу (посадової особи), який розглядає справу.

Повноваження адвоката як представника потерпілого посвідчуються документами, зазначеними у ч. 2 ст. 271 КУпАП (див. нижче).

Стаття 271 КУпАП. “Захисник”.

У розгляді справи про адміністративне правопорушення можуть брати участь адвокат, інший фахівець у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи. Ці особи мають право знайомитися з матеріалами справи; заявляти клопотання; за дорученням особи, яка його запросила, від її імені подавати скарги на рішення органу (посадової особи), який розглядає справу, а також мають інші права, передбачені законами України.

Повноваження адвоката на участь у розгляді справи підтверджуються довіреністю на ведення справи, посвідченою нотаріусом або посадовою особою, якій відповідно до закону надано право посвідчувати довіреності, або ордером чи дорученням органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги, або договором про надання правової допомоги. До ордера обов’язково додається витяг з договору, в якому зазначаються повноваження адвоката або обмеження його прав на вчинення окремих дій як захисника. Витяг засвідчується підписами сторін.

Якщо особа є суб’єктом права на безоплатну вторинну правову допомогу, у розгляді справи про адміністративне правопорушення може брати участь адвокат, який призначений Центром з надання безоплатної вторинної правової допомоги. Зазначений адвокат має права, передбачені частиною першою цієї статті та іншими законами.

Повноваження адвоката, призначеного Центром з надання безоплатної вторинної правової допомоги, підтверджуються дорученням, що видається Центром з надання безоплатної вторинної правової допомоги. 

Зазвичай представник особи бере участь в адміністративній справі на підставі угоди, закону, акта органу управління юридичної особи та на інших підставах, установлених законодавством.

Представник зобов’язаний діяти в інтересах суб’єкта звернення або заінтересованої особи добросовісно й розумно, не перевищуючи своїх повноважень. Повноваження представника суб’єкта звернення або заінтересованої особи чинні протягом строку, зазначеного в довіреності або угоді.