Адміністративний розсуд у публічному адмініструванні
Поняття адміністративного розсуду
Адміністративний розсуд – це чітко визначені нормами права (адміністративними правами) межі щодо можливої адміністративної діяльності суб’єкта публічної адміністрації при забезпеченні прав, свобод і законних інтересів приватних осіб та публічного інтересу суспільства.
Адміністративний розсуд застосовується тоді, коли правовий припис, не встановлюючи конкретного варіанта дій, наділяє суб’єкта публічного адміністрування певним ступенем «свободи» у вирішенні конкретної адміністративної справи й ухваленні відповідного рішення, тобто це означає передбачену можливість вибору в межах, установлених адміністративно-правовими нормами.
Адміністративно-правові норми можуть визначати цілі, завдання, компетенцію суб’єктів публічного адміністрування, які вирішують те чи інше питання, але не регламентують самого змісту рішення чи роблять це в дуже абстрактній формі, надаючи органу, посадовій, службовий особі можливість самим вирішувати, чи є в тому чи іншому конкретному випадку обставини, за наявності яких можна вчиняти передбачені правовою нормою дії.
Динамічний характер виконавчо-розпорядчої діяльності, її об’ємність вимагає розширеного простору в правовому регулюванні дозволеної поведінки й можливих варіантів її наслідків. У процесі реалізації такого положення та з огляду на нього, у правозастосовній діяльності суб’єктів публічного адміністрування дедалі предметніше використовуються норми-принципи та норми-цілі.
У цих нормах приписи держави не конкретизовані, а мають оціночний характер.
Види адміністративного розсуду
За ступенем визначеності адміністративно-правової норми дає змогу виділити такі види адміністративного розсуду:
а) адміністративний розсуд першого виду може виражатися внаданні органу публічного адміністрування, посадовій, службовій особі права на його розсуд оцінювати не тільки юридичний факт, але видати правозастосовний акт на підставі вільного вибору одного з рівноцінних із погляду законності варіантів вирішення справи, передбаченого адміністративно-правовою нормою. У такому разі адміністративний розсуд започаткований як двоєдине дійство, що стосується як оцінки юридичного факту, так і вибору одного з видів адміністративного стягнення;
б) адміністративний розсуд другого виду наявний тоді,коли норма права уповноважує орган публічного адміністрування або посадову чи службову особу діяти на власний розсуд під час реалізації наданих їм повноважень. Йдеться про повноваження органів із надання громадянам певних суб’єктивних прав2;
в) до адміністративного розсуду третього виду можна віднести ухвалення органом публічного адміністрування, посадовою чи службовою особою рішення на підставі норм, які містять гнучкі неконкретні (оціночні) поняття, такі як «доцільність», «потреба», «з важливих підстав». Таким чином, потреба застосовувати адміністративний розсуд зумовлюється самим формулюванням правила норми3.
Повноваження щодо реалізації адміністративного розсуду, коли вони не передбачають обов’язків органу публічного адміністрування, посадової або службової особи узгоджувати в будь-якій формі свої рішення з будь-яким іншим суб’єктом, мають назву «дискреційні повноваження», які найчастіше виявляються як «права».
Наділяючи орган публічного адміністрування, посадову або службову особу такими повноваженнями, законодавець, як правило, вживає дієслово «може». Отже, коли в правовій нормі говориться, що особа може отримати якесь благо, а суб’єкти публічного адміністрування мають право це вирішити, то таке положення вказує на можливість застосування адміністративного розсуду.
Адміністративний розсуд імперативного виду – проявляється у випадках коли норма права, визначаючи можливі варіанти рішень, залишає на розсуд суб’єкта публічної адміністрації вибір одного з них;
Адміністративний розсуд диспозитивного виду – проявляється у випадку, коли норма права уповноважує суб’єкта публічної адміністрації самостійно обирати спосіб реалізації наданих йому повноважень;
Адміністративний розсуд інтерпретаційного виду – коли суб’єкт публічної адміністрації, виходячи з публічного інтересу, самостійно тлумачить відносно визначені поняття, такі, наприклад як «Може», «Забезпечує», «Припиняє». Дискреційні повноваження – повноваження, які не покладають обов’язків на суб’єкта владних повноважень узгоджувати свої рішення з будь-яким іншим суб’єктом.
Умови застосування адміністративного розсуду
Право суб’єктів публічної адміністрації діяти на власний розсуд визначається не тільки у вітчизняному законодавстві про адміністративні процедури – воно властиве європейський спільноті.
У зв’язку з надзвичайною важливістю цього питання Комітет Міністрів Ради Європи ухвалив спеціальну Рекомендацію R (80) «Щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами». У цьому документі «дискреційне повноваження» визначається як таке, що надає адміністративному органу певний ступінь «свободи» під час ухвалення рішення, таким чином даючи йому змогу обрати з кількох юридично передбачених рішень те, яке буде найбільш прийнятним для вирішення по суті практичної справи.
Термін «дискреційне повноваження» означає повноваження, яке адміністративний орган, ухвалюючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду – тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично припустимих рішень, те, яке він уважає найбільш відповідним до таких обставин.
Зазначена Рекомендація містить низку принципів, якими мають керуватись адміністративні органи держав-членів Ради Європи під час ухвалення дискреційних рішень, а також їх мають ураховувати контрольні структури. Низка з цих принципів відповідає принципам адміністративного права. Так, Рекомендація передбачає, що адміністративний орган під час здійснення дискреційних повноважень:
1) не має інших цілей ніж ті, з яких повноваження було надано;
2) дотримується об’єктивності та неупередженості, беручи до уваги тільки ті чинники, які стосуються певної справи;
3) дотримується принципу рівності перед законом через запобігання несправедливій дискримінації, потреби однакового ставлення до особи при дослідженні як де-факто, так і де-юре;
4) підтримує відповідний баланс між будь-якими несприятливими наслідками, які можуть бути від ухваленого ним рішення для прав, свобод або інтересів осіб, і цілями, які він переслідує (принцип пропорційності);
5) ухвалює рішення впродовж строку, який є розумним з огляду на питання, про яке йдеться під час вирішення певної справи;
6) послідовно застосовує будь-які загальні адміністративні вказівки, беручи до уваги водночас конкретні обставини кожної справи;
7) надає доступ до адміністративних указівок приватним особам. Передбачається, що недостатньо, щоб загальні адміністративні вказівки були доступні тільки органу, якого це стосується. Потрібно, щоб особа, якої це стосується, мала доступ до адміністративних вказівок і, таким чином, могла діяти обізнано відповідно до тих критеріїв, які стосуються справи;
8) надає пояснення свого відступу від загальних адміністративних вказівок, який несприятливо впливає на права, свободи чи інтереси приватних осіб (тобто мотивувати його);
9) акти, ухвалені під час здійснення дискреційних повноважень, підлягають контролю щодо їх відповідності законності з боку суду або іншого незалежного органу (наприклад, омбудсману);
10) бездіяльність адміністративного органу впродовж розумного строку також підлягає контролю з боку незалежних контрольних органів держави;
11) суд або інший незалежний орган, який контролює здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, має необхідні засоби, зокрема на доступ до інформації, на основі якої ухвалено рішення.
Таким чином, суб’єкти публічної адміністрації під час ухвалення рішень із застосуванням адміністративного розсуду, згідно зі спеціальною Рекомендацією R (80) 2 «Щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами», ухваленою Комітетом Міністрів Ради Європи, не мають діяти довільно, а обирати найоптимальніший варіант рішення з погляду досягнення публічних інтересів, керуючись вищенаведеними принципами.
Виходячи з таких вивідних положень, під час застосування адміністративного розсуду суб’єкт публічної адміністрації зобов’язаний: використовувати виключно прямі чітко визначені межами закону уповноваження, і тільки після їх офіційного оприлюднення; дотримуватися мети уповноваження; ретельно з’ясовувати обставини у справі; дотримуватися принципу пропорційності; дотримуватися принципу рівності; дотримуватися критеріїв розсудливості; мотивувати свої рішення.
Адміністративний розсуд у публічному адмініструванні
Поняття адміністративного розсуду
Адміністративний розсуд – це чітко визначені нормами права (адміністративними правами) межі щодо можливої адміністративної діяльності суб’єкта публічної адміністрації при забезпеченні прав, свобод і законних інтересів приватних осіб та публічного інтересу суспільства.
Адміністративний розсуд застосовується тоді, коли правовий припис, не встановлюючи конкретного варіанта дій, наділяє суб’єкта публічного адміністрування певним ступенем «свободи» у вирішенні конкретної адміністративної справи й ухваленні відповідного рішення, тобто це означає передбачену можливість вибору в межах, установлених адміністративно-правовими нормами.
Адміністративно-правові норми можуть визначати цілі, завдання, компетенцію суб’єктів публічного адміністрування, які вирішують те чи інше питання, але не регламентують самого змісту рішення чи роблять це в дуже абстрактній формі, надаючи органу, посадовій, службовий особі можливість самим вирішувати, чи є в тому чи іншому конкретному випадку обставини, за наявності яких можна вчиняти передбачені правовою нормою дії.
Динамічний характер виконавчо-розпорядчої діяльності, її об’ємність вимагає розширеного простору в правовому регулюванні дозволеної поведінки й можливих варіантів її наслідків. У процесі реалізації такого положення та з огляду на нього, у правозастосовній діяльності суб’єктів публічного адміністрування дедалі предметніше використовуються норми-принципи та норми-цілі.
У цих нормах приписи держави не конкретизовані, а мають оціночний характер.
Види адміністративного розсуду
За ступенем визначеності адміністративно-правової норми дає змогу виділити такі види адміністративного розсуду:
а) адміністративний розсуд першого виду може виражатися внаданні органу публічного адміністрування, посадовій, службовій особі права на його розсуд оцінювати не тільки юридичний факт, але видати правозастосовний акт на підставі вільного вибору одного з рівноцінних із погляду законності варіантів вирішення справи, передбаченого адміністративно-правовою нормою. У такому разі адміністративний розсуд започаткований як двоєдине дійство, що стосується як оцінки юридичного факту, так і вибору одного з видів адміністративного стягнення;
б) адміністративний розсуд другого виду наявний тоді,коли норма права уповноважує орган публічного адміністрування або посадову чи службову особу діяти на власний розсуд під час реалізації наданих їм повноважень. Йдеться про повноваження органів із надання громадянам певних суб’єктивних прав2;
в) до адміністративного розсуду третього виду можна віднести ухвалення органом публічного адміністрування, посадовою чи службовою особою рішення на підставі норм, які містять гнучкі неконкретні (оціночні) поняття, такі як «доцільність», «потреба», «з важливих підстав». Таким чином, потреба застосовувати адміністративний розсуд зумовлюється самим формулюванням правила норми3.
Повноваження щодо реалізації адміністративного розсуду, коли вони не передбачають обов’язків органу публічного адміністрування, посадової або службової особи узгоджувати в будь-якій формі свої рішення з будь-яким іншим суб’єктом, мають назву «дискреційні повноваження», які найчастіше виявляються як «права».
Наділяючи орган публічного адміністрування, посадову або службову особу такими повноваженнями, законодавець, як правило, вживає дієслово «може». Отже, коли в правовій нормі говориться, що особа може отримати якесь благо, а суб’єкти публічного адміністрування мають право це вирішити, то таке положення вказує на можливість застосування адміністративного розсуду.
Адміністративний розсуд імперативного виду – проявляється у випадках коли норма права, визначаючи можливі варіанти рішень, залишає на розсуд суб’єкта публічної адміністрації вибір одного з них;
Адміністративний розсуд диспозитивного виду – проявляється у випадку, коли норма права уповноважує суб’єкта публічної адміністрації самостійно обирати спосіб реалізації наданих йому повноважень;
Адміністративний розсуд інтерпретаційного виду – коли суб’єкт публічної адміністрації, виходячи з публічного інтересу, самостійно тлумачить відносно визначені поняття, такі, наприклад як «Може», «Забезпечує», «Припиняє». Дискреційні повноваження – повноваження, які не покладають обов’язків на суб’єкта владних повноважень узгоджувати свої рішення з будь-яким іншим суб’єктом.
Умови застосування адміністративного розсуду
Право суб’єктів публічної адміністрації діяти на власний розсуд визначається не тільки у вітчизняному законодавстві про адміністративні процедури – воно властиве європейський спільноті.
У зв’язку з надзвичайною важливістю цього питання Комітет Міністрів Ради Європи ухвалив спеціальну Рекомендацію R (80) «Щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами». У цьому документі «дискреційне повноваження» визначається як таке, що надає адміністративному органу певний ступінь «свободи» під час ухвалення рішення, таким чином даючи йому змогу обрати з кількох юридично передбачених рішень те, яке буде найбільш прийнятним для вирішення по суті практичної справи.
Термін «дискреційне повноваження» означає повноваження, яке адміністративний орган, ухвалюючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду – тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично припустимих рішень, те, яке він уважає найбільш відповідним до таких обставин.
Зазначена Рекомендація містить низку принципів, якими мають керуватись адміністративні органи держав-членів Ради Європи під час ухвалення дискреційних рішень, а також їх мають ураховувати контрольні структури. Низка з цих принципів відповідає принципам адміністративного права. Так, Рекомендація передбачає, що адміністративний орган під час здійснення дискреційних повноважень:
1) не має інших цілей ніж ті, з яких повноваження було надано;
2) дотримується об’єктивності та неупередженості, беручи до уваги тільки ті чинники, які стосуються певної справи;
3) дотримується принципу рівності перед законом через запобігання несправедливій дискримінації, потреби однакового ставлення до особи при дослідженні як де-факто, так і де-юре;
4) підтримує відповідний баланс між будь-якими несприятливими наслідками, які можуть бути від ухваленого ним рішення для прав, свобод або інтересів осіб, і цілями, які він переслідує (принцип пропорційності);
5) ухвалює рішення впродовж строку, який є розумним з огляду на питання, про яке йдеться під час вирішення певної справи;
6) послідовно застосовує будь-які загальні адміністративні вказівки, беручи до уваги водночас конкретні обставини кожної справи;
7) надає доступ до адміністративних указівок приватним особам. Передбачається, що недостатньо, щоб загальні адміністративні вказівки були доступні тільки органу, якого це стосується. Потрібно, щоб особа, якої це стосується, мала доступ до адміністративних вказівок і, таким чином, могла діяти обізнано відповідно до тих критеріїв, які стосуються справи;
8) надає пояснення свого відступу від загальних адміністративних вказівок, який несприятливо впливає на права, свободи чи інтереси приватних осіб (тобто мотивувати його);
9) акти, ухвалені під час здійснення дискреційних повноважень, підлягають контролю щодо їх відповідності законності з боку суду або іншого незалежного органу (наприклад, омбудсману);
10) бездіяльність адміністративного органу впродовж розумного строку також підлягає контролю з боку незалежних контрольних органів держави;
11) суд або інший незалежний орган, який контролює здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, має необхідні засоби, зокрема на доступ до інформації, на основі якої ухвалено рішення.
Таким чином, суб’єкти публічної адміністрації під час ухвалення рішень із застосуванням адміністративного розсуду, згідно зі спеціальною Рекомендацією R (80) 2 «Щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами», ухваленою Комітетом Міністрів Ради Європи, не мають діяти довільно, а обирати найоптимальніший варіант рішення з погляду досягнення публічних інтересів, керуючись вищенаведеними принципами.
Виходячи з таких вивідних положень, під час застосування адміністративного розсуду суб’єкт публічної адміністрації зобов’язаний: використовувати виключно прямі чітко визначені межами закону уповноваження, і тільки після їх офіційного оприлюднення; дотримуватися мети уповноваження; ретельно з’ясовувати обставини у справі; дотримуватися принципу пропорційності; дотримуватися принципу рівності; дотримуватися критеріїв розсудливості; мотивувати свої рішення.
Поділитися посиланням: