Основоположні категорії адміністративного пpaвa

Публічне адміністрування як форма реалізації публічної влади

П’ять із половиною тисячоліть тому людство вступило в деражавно-правову дійсність. На сьогодні майже не залишилося людей, які живуть поза межами цих феноменів. Тим самим держава і право характеризуються соціальним прогресом, в іншому разі вони б не утвердилися майже на всій території Землі та не охопили б своїм впливом усіх людей.

До основних ознак держави належить: територія, яка визнана світовою спільнотою; люди, які пов’язані з державою громадянством (підданством); публічна влада; норми права; податки; державний примус, який може застосовуватися публічною владою для захисту від порушень норм права чи несплати податків; та зовнішні атрибути (прапор, гімн, герб). Ці ознаки є універсальними, властивими будь-якій державі.

Ознаки, які характеризують публічну владу:

1) об’єднує народ, (населення країни) за територіальною ознакою, створює територіальну організацію підвладних об’єктів, політичну асоціацію інтегрованих відносин та інститутів;

2) здійснюється спеціальним апаратом, відокремленим від суспільства, для керівництва ним із застосуванням різних владних методів (заохочення, переконання і примусу);

3) володіє суверенітетом, який означає незалежність реалізації публічної влади від бажань чи небажань об’єктів влади;

4) верховенство, обов’язковість її рішень для іншої влади;

5) публічність, тобто всезагальність і безособовість, що є виразом усезагальної волі1;

6) нормативне регулювання суспільних відносин, що виявлено в можливості публічної влади видавати загальнообов’язкові правила поведінки.

Публічна влада ширша за змістом, ніж державна влада, оскільки публічні суб’єкти – це органи державно влади і місцевого самоврядування та інші невладні суб’єкти делегованих владних повноважень під час здійснення виконавчих функцій. Тим самим будь-яка державна влада є публічною, але не всяка публічна влада є держав-
ною.

Отже, публічна влада – це здатність публічних суб’єктів впливати на суспільні відносини між людьми з приводу організації їхньої сумісної діяльності на основі реалізації публічного інтересу.

Згідно із загальновизначеним конституційним принципом розподілу влад і норм державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову

У цій тріаді ми виділяємо виконавчу владу, яка реалізує свої завдання (функції) на основі норм адміністративного права.

Приклад: до основних завдань Кабінету Міністрів України належать виконання Конституції та законів України, актів Президента України, ужиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості та ін.

Сутністю виконавчої влади є: реалізація та виконання законів на території всієї держави; забезпечення прав і свобод людини і громадянина; державно-правове регулювання в різних сферах суспільного життя (соціально-культурній, адміністративно-політичній, фінансово-економічній); сприяння задоволенню життєвих
потреб населення, коли забезпечити їх за рахунок приватної ініціативи неможливо.

Одним із провідних зовнішніх виразів реалізації юридичної діяльності публічної влади є публічне адміністрування (англ. Public administration), яке ще не отримало у вітчизняній юридичній літе-
ратурі єдиного категорійного визначення.

Французькі вчені-адміністративісти вважають, що публічне адміністрування – це адміністративна діяльність суб’єктів публічної адміністрації, що здійснюється з метою задоволення публічного інтересу. Вони негативно відмежовують від публічного адміністрування, по-перше, юридичну діяльність, спрямовану на задоволення
приватних інтересів, по-друге – законодавчу та судову діяльність держави. Класик німецького адміністративного права О. Майєр уважав, що публічне адміністрування полягає в діяльності суб’єктів публічної адміністрації, пов’язаній з виконанням виконавчих функцій. При цьому він відмежовував від такої діяльності здійс-
нення виконавчою владою політичних функцій.

Важливо, що зовнішньою формою реалізації публічної влади є:

– для законодавчої влади – законотворчість;

– для виконавчої влади – публічне адміністрування;

– для судової влади – правосуддя.

Таким чином, публічне адміністрування як форма реалізації публічної влади характеризується:

1) зовнішнім виразом реалізації завдань (функцій) виконавчої влади;

2) адміністративною діяльністю публічної адміністрації;

3) здійснюється з метою задоволення публічного інтересу;

4) негативно відмежовується від:
‑ законодавчої діяльності;
‑ здійсненням правосуддя;
‑ політичної діяльності виконавчої влади;
‑ діяльності, спрямованої на задоволення приватних інтересів.

Отже, публічне адміністрування як форма реалізації публічної влади – це адміністративна діяльність суб’єктів публічної адміністрації, яка є зовнішнім виразом реалізації завдань (функцій) виконавчої влади, що здійснюється з метою задоволення публічного інтересу й негативно відмежовується від законодавчої судової та
політичної діяльності.

Види публічного адміністрування

Публічне адміністрування є складником адміністративної діяльності публічної адміністрації.

За змістом види публічного адміністрування поділяються на такі:

1. Надання публічною адміністрацією адміністративних послуг, у результаті яких найбільш повно реалізується людиноцентристська ідеологія сучасного адміністративного права, коли публічна адміністрація має якнайповніше задовольняти права, свободи та законні інтересі фізичних і юридичних осіб.

Приклад: центри надання адміністративних послуг місцевих органів виконавчої влади та суб’єктів місцевого самоврядування надають фізичним і юридичним особам сотні різноманітних адміністративних послуг за системою єдиного вікна.

2. Здійснення виконавчо-розпорядчої (управлінської) діяльності, у процесі якої публічна адміністрація здійснює публічне виконання законодавства на території всієї держави відповідно до чітко прописаної компетенції та видає з цією метою підзаконні нормативно-правові акти на основі законів і з метою їх виконання через
деталізацію та уточнення.

Приклад виконавчої діяльності: патрульна поліція зобов’язана виконувати всі передбачені законодавством заходи щодо попередження порушень прав і свобод громадян у громадських місцях, зокрема попереджати хуліганські дії, пошкодження комунальної власності, порушення екологічних норм.

Приклад розпорядчої діяльності щодо виконання законів України: з метою належного забезпечення функціонування територіальних органів патрульної служби наказом від 3.07.2015 р. № 777 МВС України було затверджено «Положення про патрульну службу МВС», що визначає завдання, основні напрямки організації такої праці, обов’язки і права працівників патрульної служби Міністерства
внутрішніх справ України.

За спрямуванням владного впливу публічної адміністрації:

1) зовнішня адміністративна діяльність публічної адміністрації;

2) внутрішньоорганізаційна діяльність публічної адміністрації.

За юридичними наслідками для об’єктів адміністративного впливу:

1. Втручальне публічне адміністрування, пов’язане з чітко визначеним законом обмеженням прав, свобод або законних інтересів приватної особи, що виявлено в покладенні на неї відповідних обов’язків або обтяжень.

Приклад: поліцейський може застосувати фізичну силу, зокрема спеціальні прийоми боротьби (рукопашного бою), для припинення правопорушення та затримання особи, яка вчинила таке правопорушення.

2. Сприяльне публічне адміністрування, що має на меті сприяння приватним особам у реалізації наданих їм прав, свобод або законних інтересів. Воно пов’язується з наданням приватним особам суб’єктами публічної адміністрації послуг, дозволів, пільг, довідок.

Приклад: центри надання адміністративних послуг надають понад 250 різноманітних адміністративних послуг, зокрема: дозвіл на розміщення зовнішньої реклами; дозвіл на проведення заходів із залученням тварин; оформлення та видання паспорта громадянина України.

3. Забезпечувальне адміністративне провадження, що пов’язане із забезпеченням нормального існування приватних осіб і спрямовується на вирішення питань, пов’язаних із забезпеченням населення водою, електрикою, газом; наданням інформаційних, освітніх послуг, а також забезпеченням протезуванням, житлом та
іншими соціальними пільгами учасників АТО, інвалідів, багатодітних родин тощо.

Приклад: на програму придбання доступного житла 2017 року Уряд України з державного бюджету виділив 30 млн. грн.; першочергове право скористатися нею мали учасники АТО та внутрішньо-
переміщені особи.

Окремим рядком у цій системи визначають діяльність суб’єктів публічної адміністрації щодо розбудови об’єктів інфраструктури – будівництва метро, автомобільних шляхів, залізниць, аеропортів, парків відпочинку, спортивних споруд та ін

Приклад: до проведення чемпіонату Європи з футболу 2012 року за рахунок державного (40 млрд. гривень, або 5 млрд. доларів) і місцевих бюджетів (3,7 млрд. гривень) були побудовано й реконструйовано стадіони, аеропорти, залізничні вокзали та інші об’єкти інфраструктури.

Отже, основними видами публічного адміністрування є такі: надання публічною адміністрацією адміністративних послуг і здійснення виконавчо-розпорядчої (управлінської) діяльності

Суб’єкти публічного адміністрування

Невід’ємною ознакою держави є публічна влада, що відносно відособлена від народу й виконує свої функції на професійній основі.

За теорією суспільного договору, громадяни обирають собі суб’єктів публічної влади, які мають їм служити. На практиці ситуація є більш складною: громадяни обирають представницькі органи влади, а ті призначають виконавчі. При цьому вони схильні забути про свою основну місію служити народу і на практиці часто задовольняють забаганки один одного, близького оточення та корпоративний інте-
рес. Це вічна проблема – схильність публічної влади до зловживань. У демократичних правових країнах зі зловживаннями влади борються за допомогою проведення чергових і позачергових вибо-
рів, заборони більш ніж два строки займати важливі публічні посади, постійного тиску громадськості та засобів масової інформації та чиновників.

Універсальним винаходом для запобігання зловживанням з боку публічної влади є цивільне право. Коли парламент установлює закони, їх виконання покладається на громадян, які без участі суб’єктів публічної адміністрації вирішують свої питання.

Практично цивільне право було б ідеальним винаходом суспільства, якби всі громадянами мали високий рівень правової культури і правосвідомості та вирішували свої юридичні конфлікти на основі компромісу, добровільно йшли на утиск своїх прав, свобод чи законних інтересів заради інших осіб. Цивільно-правові відносини є демократичними й простими, менш витратними і, найголовніше, не вимагають участі публічного посередника у вирішенні юридичного конфлікту.

Проте через недостатню правову культуру або коли такі відносини складають суспільну небезпеку, між суб’єктами права з’являється публічний посередник – суб’єкт публічної адміністрації.

Без нього взагалі говорити про адміністративне право неможливо.

До основних суб’єктів публічної адміністрації належать:

1) органи виконавчої влади;

2) суб’єкти місцевого самоврядування;

3) суб’єкти делегованих повноважень:

3.1) громадські об’єднання;

3.2) інші суб’єкти під час здійснення делегованих законодав-
ством виконавчих функцій.

Приклад: суб’єкт господарювання будь-якої форми власності, матеріально-технічна база та персонал якого відповідає встановленим вимогам, може отримати від Головного сервісного центру МВС юридичний статус пункту технічного контролю та здійснювати публічне адміністрування щодо обов’язкового технічного
контролю транспортних засобів.

Крім основних суб’єктів публічної адміністрації, для яких здійснення публічного адміністрування є основною функцією, існують й інші, для яких адміністративна діяльність є додатковим видом діяльності, зокрема: Президентом України – щодо внесення до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, Голови Служби безпеки України; зупинки дії актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції; ухвалення рішення про прийняття до
громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

Суддями на адміністративних посадах та апаратом суду – під час надання адміністративних послуг у системі судоустрою та здійснення прийому громадян. Отже, до основних суб’єктів публічної адміністрації належать
органи виконавчої влади, суб’єкти місцевого самоврядування та суб’єкти делегованих повноважень під час здійснення делегованих законодавством виконавчих функцій.

Публічний інтерес

Публічний інтерес є невід’ємним складником адміністративно-правових відносин. Ця категорія адміністративного права – одна з найбільш складних для розуміння, адже:

– по-перше, сутність публічних правових відносин є суб’єктивно-об’єктивною: об’єктивно описується юридичною природою цього феномену та суб’єктивно закріплюється законодавцем у нормах адміністративного права;

– по-друге, публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів, тим самим множина приватних інтересів на певному етапі розвитку суспільства, за законом діалектики «взаємного переходу кількісних і якісних змін», переростає в публічний інтерес;

– по-третє, у загальному розумінні публічний інтерес означає інтерес людської спільноти – населення, народу тощо.

Тим самим межа між приватним і публічним інтересом є дещо розмитою, її важко описати просто і за допомогою одного певного критерію.

Професор А. Єлістратов уважав, що змістом адміністративно-правових відносин між представником державної влади і громадянами завжди є публічний інтерес. Що влада визнає як суспільний інтерес, залежить від рівня культури. І те, у чому влада бачить загальне благо, може насправді розходитися з інтересами значної
частини населення. Проте в усякому разі вимоги правлячої влади висуваються до громадян не як приватний інтерес окремих носіїв влади, а в ім’я загального блага.

Серед учених-адміністративістів розповсюдженим є погляд, що зміст публічного інтересу пов’язаний із суб’єктивною волею законодавця, закріпленою в чинних нормах адміністративного права.

Захист приватного інтересу відбувається за ініціативи самого суб’єкта інтересу через подання цивільного позову, а захист публічного інтересу відбувається з ініціативи або безпосередньо суб’єктом публічної адміністрації.

Отже, публічний інтерес можна описати:

1) негативно – як відмежування його від приватного інтересу;

2) за сутністю – як об’єктивні різноманітні цінності всього суспільства;

3) за змістом – як визначені законодавцем у нормах адміністративного права цінності (інтереси), обов’язок охороняти які покладено на суб’єктів публічної адміністрації.

Отже, за змістом публічний інтерес – це важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб цінності (потреби), які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб’єктами публічної адміністрації.